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我公司專業(yè)編制耕地“進出平衡”方案，有意聯(lián)系13911268021 沈工
(一)何為耕地“進出平衡”
耕地“進出平衡”，即對一般耕地轉為園地、林地等其他農用地及鄉(xiāng)村道路、種植、畜禽養(yǎng)殖、水產養(yǎng)殖等農業(yè)設施建設用地的，要通過統(tǒng)籌園地、林地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地恢復為耕地的方式，補足同等數量、質量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。
（二）耕地“進出平衡”政策背景
耕地保護歷來受到黨中央的高度重視，1986年3月，中共中央?國務院印發(fā)《關于加強土地管理制止亂占耕地的通知》（中發(fā)〔1986〕7號，簡稱中發(fā)7號文）第一次正式將耕地保護作為我國的基本國策。1997年4月，中共中央?國務院印發(fā)《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號，簡稱中發(fā)11號文）進一步加大耕地保護力度，明確保護耕地就是保護我們的生命線，并建立起以耕地總量動態(tài)平衡和土地用途管制制度為核心的土地管理制度體系。2017年，中共中央?國務院印發(fā)《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號，簡稱中發(fā)4號文）再次明確耕地保護的重要性，建立數量、質量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護新格局。2021年新修訂的《土地管理法實施條例》進一步落實加強耕地保護、改進占補平衡、制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”等國家戰(zhàn)略決策。從第一次正式將耕地保護列為我國的基本國策，到明確耕地保護是我們的生命線，再到建立耕地保護新格局，國家為耕地保護工作作出了許多努力，才使得如今糧食安全有保障，生態(tài)環(huán)境得以改善，社會經濟穩(wěn)定發(fā)展。
當前，國家已經制定了一系列關于耕地保護的政策條例，如實行占用耕地補償制度、永久基本農田保護制度等，推進土地開發(fā)、復墾、整理，嚴格控制耕地“非農化”等工作，有效地緩解了耕地供需不匹配和耕地保護壓力較大等問題。但在嚴格的耕地保護制度下，仍有一些地方改變耕地用途，破壞耕地耕作層，違法違規(guī)建設占用耕地，致使耕地數量不增反減。《第三次全國國土調查主要數據公報》（“三調”）顯示，我國共有耕地19.17億畝，不斷逼近18億畝耕地紅線，相比之前的“二調”，10年間耕地減少了1.13億畝。
為此，2020年9月和11月，國務院辦公廳陸續(xù)印發(fā)了《關于堅決制止更“非農化”行為的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕24號）和《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號）；2021年中央農村工作會議上，習近平總書記進一步強調：“18億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田”；2021年11月自然資源部、農業(yè)農村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布了《關于開展2021年違法違規(guī)占用耕地重點問題整治的通知》和《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號），提出耕地“進出平衡”，要求嚴格落實耕地用途管制。耕地“進出平衡”作為當前新出臺的一項耕地保護政策，是對植樹造綠、挖湖造景、農業(yè)結構調整占用耕地的補救措施，也是防止耕地減少的創(chuàng)新之舉。自然資發(fā)〔2021〕166號文中，要求對耕地轉為其他農用地及農業(yè)設施建設用地實行年度“進出”平衡，除國家安排的生態(tài)退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒等情形外，應當通過統(tǒng)籌林地、草?地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地整治為耕地等方式補足同等數量、質量的耕地，嚴肅處置違法違規(guī)占用耕地問題，加強對耕地的保護，以確保長期穩(wěn)定利用的耕地不再減少。
（三）華靈四方專業(yè)編制耕地“進出平衡”項目實施方案,公司擁有測繪和土地規(guī)劃資格，可以完成耕地“進出平衡”項目實施方案。方案編制依據自然資源部、農業(yè)農村部、國家林業(yè)和草原局《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發(fā)[2021]166號）。
（1）方案編制目的
嚴格耕地用途管制，在現有非農業(yè)建設占用耕地實行“占補平衡”制度基礎上，對于農業(yè)結構調整、國土綠化和農業(yè)設施建設等將耕地轉為其他農用地實施年度“進出平衡”制度，通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地整治為耕地等方式，補足同等數量、質量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。
（2）方案編制任務
1、組織開展耕地“進出平衡”項目區(qū)調查與評價。調查項目區(qū)自然和經濟社會條件、土地利用現狀、土地權屬等基本情況，分析項目區(qū)耕地開墾的潛力和可行性。
2、組織編制耕地“進出平衡”項目實施方案。耕地“進出平衡”項目實施方案中明確項目范圍、建設規(guī)模、建設內容、資金來源和規(guī)模等。
3、組織實施耕地“進出平衡”項目。旗縣（市、區(qū)）按照批準的實施方案要求，依據國家、自治區(qū)耕地“進出平衡”項目管理的有關規(guī)定，組織耕地開墾，并嚴格管理，確保耕地長期耕種。開墾的耕地及種植的農作物要符合國土調查關于耕地的認定標準。
4、健全耕地“進出平衡”項目管理制度。項目實施落實公告制，實施中對工程進度、質量、資金使用等嚴格管理，實施后落實后期管護制度。加強土地權屬管理，確保項目區(qū)實施前后土地權屬清楚，產權明晰。規(guī)范項目審批、驗收管理，確保項目實施程序依法依規(guī)。
（3）方案編制原則
耕地“進出平衡”工作應以落實最嚴格的耕地保護制度為統(tǒng)領，以保護耕地、保障農民土地權益為出發(fā)點，以改善農村生產生活條件，實現耕地數量不減少，質量有提高為目標。編制項目實施方案具體遵循“規(guī)劃引導，總量控制”、“政府主導，農民自愿”、“保護耕地，合理用地”的原則。
(一)耕地“進出平衡”與“占補平衡”的關系
耕地是我國最寶貴的資源，我國實行耕地“占補平衡”，即非農建設占用耕地的，要求占多少補多少，主要是通過開發(fā)未利用地轉變?yōu)楦兀S著未利用地不斷被開發(fā)，我國后備資源越來越少，難以用此方式持續(xù)補充耕地；且無節(jié)制地、隨意地開發(fā)未利用地不利于生態(tài)平衡發(fā)展，不利于耕地集中連片建設，因此要考慮其他補充耕地方式，平衡糧食安全保障、生態(tài)保護和空間布局優(yōu)化之間的關系。
落實耕地“進出平衡”工作以下有三點現實意義：①“進”將林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地轉為耕地，拓寬了補充耕地的渠道和方式，緩解了因后備資源不足導致的補充耕地壓力，能夠切實保障國家糧食生產安全；②“出”將耕地轉為林地、園地、草地等其他農業(yè)地或農業(yè)設施建設用地，保持農用地內部地類結構的動態(tài)平衡，有利于保護生物多樣性，推進生態(tài)文明建設，推動形成人與自然和諧發(fā)展現代化建設新格局；③“進出平衡”保障了農用地整體數量不下降，優(yōu)化了農用地結構布局，提高了耕地質量及農業(yè)綜合生產能力，實現了保護糧食安全、建設生態(tài)文明等的可持續(xù)協(xié)同發(fā)展。“進出平衡”與“占補平衡”兩者關系如表1所示。
（二）耕地“進出平衡”內容及原則
耕地“進出平衡”，旨在對耕地實行用途管制，要求把耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地的，要把另外的林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地整治為耕地，確保完成本行政區(qū)域內規(guī)劃確定的耕地保有量和永久基本農田保護面積目標。結合國家政策及各省市相關政策文件，其主要內容及原則如下。
1.耕地“進出平衡”內容
耕地“進出平衡”是指農用地內部的耕地與其他農用地及農業(yè)設施建設用地之間的轉換，包含“一進”、“一出”兩方面的工作內容。
（1）進：調入耕地
“一進”是指將林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地，通過土地綜合整治手段整治為耕地。可以分為兩種情形：一是主動調入，先立項再實施工程整治變更為耕地；二是被動調入，已整治為耕地但還未納入耕地圖斑的，則需要更變用地類型，將圖斑調入耕地。
（2）出：調出耕地
“一出”是指將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地。可以分為兩種情形，一是主動調出，先審批后變更，比如規(guī)劃做公園、農業(yè)設施用地、果園等。二是被動調出，已變更后補審批，比如在衛(wèi)星影像圖上發(fā)現現在是公園、農業(yè)設施建設用地或者是防護林等，不是耕地圖斑的，則需要補辦審批，變更用地類型，將圖斑調出耕地。
2.?耕地“進出平衡”原則
（1）調入耕地的數量、質量必須高于或同等于調出的耕地數量、質量。近年來，耕地面積不斷減少，嚴重沖擊耕地保護紅線，實行耕地“進出平衡”，耕地轉為其他農用地及農業(yè)設施建設用地的，至少補足數量相等、質量相當的耕地，才能保證耕地數量不再減少，手中有糧，心中不慌，耕地數量不減少，保障我國的糧食安全。
（2）耕地可以轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地，但不能挖湖造景、種植草皮；挖湖造景、種植草皮將破壞耕地耕作層，對土壤造成嚴重損壞，使土壤難以復耕。
（3）涉及承包耕地轉為林地等其他地類的，經批準后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當指導發(fā)包方依法與承包農戶重新簽訂或變更土地承包合同，以及變更權屬證書。在此過程中應當堅持依法辦事、公平、公開、公正原則，堅持“先確權，后變更”的原則，保障發(fā)包方與承包農戶權益。
（4）耕地“占補平衡”適用于非農建設占用耕地時，需要嚴格按照“占一補一、占優(yōu)補優(yōu)”的原則補足數量相等、質量相當的耕地的情形；耕地“進出平衡”則適用于耕地轉為其他農用地或農業(yè)設施用地時，需補足同等數量、質量的耕地的情形，耕地“進出平衡”的范圍僅限于農用地。換句話說，耕地“占補平衡”與耕地“進出平衡”用于補充耕地的來源不同，耕地“占補平衡”是通過復墾開發(fā)未利用地或建設用地來補充耕地，而耕地“進出平衡”是通過林地、園地、草地等其他農用地或農業(yè)設施建設用地來補充耕地，所以耕地“占補平衡”的地塊不能再作為耕地“進出平衡”的地塊。
（三）落實“進出平衡”工作重點
耕地“進出平衡”是當前耕地保護的一項新政策，各地對實行耕地“進出平衡”政策暫時沒有明確的工作指引與編制指南，目前仍在探索階段，結合部分地區(qū)初步探索經驗及現有政策文件要求，“調入”主要手段之一有恢復（補充）耕地，“調出”手段之一有一般耕地轉其他農用地，具體如下。
1.調入的主要手段之一——恢復（補充）耕地
自二調以來，我國耕地數量急劇減少，耕地分布分散，且有大量耕地位于城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內，在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的背景下，建設用地消耗速度過快，位于城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內的大量耕地與城鎮(zhèn)規(guī)劃建設及發(fā)展空間高度重疊，造成耕地保護與城鎮(zhèn)發(fā)展相沖突。
為緩解耕地保護壓力及發(fā)展用地矛盾，可優(yōu)先將國土“三調”及年度變更調查中適宜的即可恢復和工程恢復地塊整治恢復為耕地，作為耕地“進出平衡”的重要來源。近期各地也相繼開展恢復（補充）耕地工作，以協(xié)調耕地保護與發(fā)展空間。以東莞市為例，恢復（補充）耕地指在耕地集聚保護區(qū)內開展土地整治恢復（補充）耕地，以“時間換空間”的方式，集聚耕地布局，調整優(yōu)化發(fā)展布局，為發(fā)展用地騰挪空間，本質上可以看作是耕地“進出平衡”中的一部分，屬于“一進”的調入耕地情形。
具體而言，恢復（補充）耕地工作可以通過分析遙感影像圖或實地勘查等方式，選擇荒廢的林地、園地、果地、閑置農業(yè)設施建設用地以及能夠變更為耕地的其他農用地等現狀地類，納入耕地“進出平衡”工作中，通過土地綜合整治、墾造水田、撂荒復耕、種植糧食等措施，快速恢復補充耕地，優(yōu)化永久基本農田劃定方案，為我國發(fā)展用地騰挪空間。
2.調出的主要手段之一——一般耕地轉其他農用地
一般耕地是指永久基本農田以外的耕地，主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，依據國家相關政策及《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）要求為長期確保穩(wěn)定利用耕地不再減少，除國家安排的生態(tài)退耕、自然災害損毀等非人為因素導致的現有耕地減少情況外，各地有必要對耕地轉為其他農用地及農業(yè)設施建設用地實行年度“進出平衡”，在落實一般耕地“進出平衡”時，應嚴格管控一般耕地轉為其他農用地。
（1）“調出”的重點原則
①耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地的，應當優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地并通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地整治為耕地等方式，補足同等數量、質量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。
②只要耕地發(fā)生轉用，不論“非農化”、“非糧化”均需“占補平衡”或“進出平衡”。
（2）“調出”的工作要求
縣級人民政府組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案，明確耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地的規(guī)模、布局、時序和年度內落實“進出平衡”的安排，并組織實施。耕地“進出平衡”首先在縣域范圍內落實，縣域范圍內無法落實的，在市域范圍內落實；市域范圍內仍無法落實的，在省域范圍內統(tǒng)籌落實。
（3）“調出”的注意事項
①涉及林地、草地整治為耕地的需經依法依規(guī)核定后納入方案。
②涉及承包耕地轉為林地等其他地類的，經批準后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當指導發(fā)包方依法與承包農戶重新簽訂或變更土地承包合同，以及變更權屬證書等。
3.耕地“進出平衡”實施管理流程
縣級人民政府組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案并組織實施，其中涉及農村集體土地的，經承包農戶簽字同意,由發(fā)包方向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報；其他土地由實施單位或經營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出落實耕地“進出平衡”的意見,?并報縣級人民政府納入年度耕地“進出平衡”總體方案后實施。
